Türkei

Hintergrunddaten Hauptstadt: Ankara
Amtsprache: Türkisch
Fläche: 783.562 km2
Bevölkerungszahl: 70.556.000
Bevölkerungsdichte: 90 Einwohner je km2
Bevölkerungswachstum (2000): 1,8%
Erwerbsbevölkerung  (2004)2: 51,5%
Anteil ausländischer Bevölkerung (2004): 0,2%
Arbeitslosenquote: 10,6% (2004); 10,8% (2003); 10,6% (2002) (OECD))
Religionen (1999): 99% Muslimisch (80% Sunniten und 20% Aleviten oder Schiiten); 1% nicht-Muslimisch (64% Armenisch, 18% Jüdisch, 2,5% Griechisch-Orthodox, 12% Syrisch-Orthodox, 3,3% Andere)

Einführung

In Anbetracht der circa 3 Millionen türkischen Staatsbürger1, die gegenwärtig in der Europäischen Union (EU) leben, scheint es unter dem Aspekt der Migration nahe liegend, die Türkei als ein Hauptherkunftsland von Migranten zu betrachten. Gleichzeitig ist die Türkische Republik jedoch auch ein Hauptzielland für Migranten. Schon seit den Anfangstagen der Republik fungiert Migration als ein wichtiges Instrument im Prozess des ‚Nation-Building‘. Die strukturellen Merkmale der Migration unterliegen jedoch einem konstanten Wandel. 

Die temporäre Arbeitsmigration von Türken nach Westeuropa in den 1960er und 1970er Jahren verwandelte sich in einen Prozess der Familienzusammenführung, der letztlich das Entstehen großer türkischer Gemeinschaften in der EU mit sich brachte. Nachdem die offizielle Anwerbung von Arbeitskräften in den 1970er Jahren zu einem Stillstand gekommen war, begann in den 1980er und 1990er Jahren ein neuer Typ türkischer Migranten – hauptsächlich kurdische Asylsuchende aus den östlichen Provinzen der Republik –, nach Westeuropa einzureisen.

Soweit es die Zuwanderung betrifft war die Türkei von einem erheblichen und konstanten Zustrom ethnischer Türken3 aus den Gebieten ihres Vorgängerstaates, dem Osmanischen Reich4, betroffen.  Während diese „traditionelle“ Form der Einwanderung im letzten Jahrzehnt weitgehend zum Erliegen kam, gewannen neue, umfangreiche Wanderungsbewegungen an Bedeutung, die sich aus Asylsuchenden, Flüchtlingen, irregulären Arbeitsmigranten und Transitmigranten auf ihrem Weg in die EU zusammensetzen.

Das Thema Migration hat einen beträchtlichen Einfluss auf die türkisch-europäischen Beziehungen. Einerseits sind die Regierungen der EU-Mitgliedsländer beunruhigt, dass es im Falle eines EU-Beitrittes der Türkei zu einer weiteren, größeren Welle türkischer Arbeitsmigranten kommen könnte. Ein solcher Zustrom würde den Druck auf die nationalen Arbeitsmärkte der Mitgliedsstaaten erhöhen. Andererseits verlangt die EU von der Türkei ihre Grenzen wirksamer zu kontrollieren, um die Transitmigration zu beschränken und Asylbewerber und Flüchtlinge in Übereinstimmung mit den Genfer Konventionen zu behandeln. Der Bedeutung dieser Thematik bewusst, unternimmt die türkische Regierung Anstrengungen, die Migrationspolitik und -gesetze der Türkei an die europäischen und internationalen Rechtsstandards anzugleichen.

Historischer Hintergrund

Für ein besseres Verständnis türkischer Migrationspolitik ist es erforderlich, einen Blick auf die politischen Entwicklungen unmittelbar vor und nach der Gründung der türkischen Republik im Jahr 1923 zu werfen. Gegen Ende der osmanischen Herrschaft im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert, veränderte der Aufstieg nationalistischer Bewegungen das demographische Gesicht einer einst multiethnischen und multireligiösen Region zutiefst. Beginnend mit dem griechischen Unabhängigkeitskrieg (1821- 29) fing das Osmanische Reich an, zu zerfallen. Am Vorabend des Ersten Weltkrieges waren dessen europäisches Herrschaftsgebiet auf Ost-Thrakien und Istanbul, und damit auf den äußersten südöstlichen Zipfel des Kontinents, reduziert worden. Der Prozess des ‚Nation-Building‘ auf dem Balkan und in Anatolien wurde von mehreren aufeinander folgenden Wellen der Zwangsumsiedlung und ethnischen Säuberung begleitet. Allgemein gesprochen, resultierte die Erfindung des Nationalismus in einem langanhaltenden Exodus muslimischer Gemeinschaften vom Balkan nach Anatolien sowie einem Exodus christlicher Gemeinschaften in umgekehrter Richtung.

Der Balkankrieg der Jahre 1912/13, in dem sich das Osmanische Reich einem gemeinsamen Bündnis aus Montenegro, Serbien, Bulgarien und Griechenland gegenüber sah, zwang etwa 800.000 Muslime ihren Heimatländern auf dem Balkan in Richtung Anatolien den Rücken zu kehren.5 Da die Existenz einer bedeutenden muslimischen Minderheitsbevölkerung nicht in das ideologische Konzept der neu gegründeten Nationalstaaten passte, gerieten die verbliebenen muslimischen Minderheiten unter wachsenden politischen Druck, ihre Heimat zu verlassen. Nichtsdestotrotz blieb insbesondere in Bulgarien, Bosnien und Griechenland eine beträchtliche muslimische Bevölkerung zurück.

Traumatisiert vom Verlust nahezu aller europäischen Provinzen, begann die osmanische Führung zunehmend, auf nationalistische Ideologien zu vertrauen. Im Schatten dieser Politik wurde Anatolien als das nationale Kernland eines künftigen türkischen Staates identifiziert. Von nun an wurden die nicht-muslimischen Gemeinschaften Anatoliens als nationales Sicherheitsrisiko betrachtet und in den folgenden Jahren sukzessive vertrieben. In den Jahren 1915/16 wurde nahezu die gesamte armenische Bevölkerung – mit Ausnahme derjenigen Istanbuls – zur Zielscheibe organisierter Tötungen und Massendeportationen. Nur wenige Monate nach Ende des Ersten Weltkrieges marschierten griechische Truppen im Mai 1919 in Westanatolien ein, was die Anfangsphase des türkischen Befreiungskrieges markiert. Im Anschluss an die Niederlage der griechischen Armee im September 1922, floh die Mehrheit der griechisch-orthodoxen Christen, schätzungsweise 400.000 bis 500.000 Menschen,6 aus Westanatolien; die griechisch-orthodoxen Gemeinschaften in Zentralanatolien und entlang der östlichen Schwarzmeer- Küste blieben zunächst jedoch bestehen.

Selbst nach Ende der langen Kriegsphase7 und der internationalen Anerkennung der neuen Republik Türkei im Friedensvertrag von Lausanne am 24. Juli 1923, hielten die Migrationsbewegungen zwischen dem Balkan und Anatolien an. Der Vertrag von Lausanne beinhaltete eine gegenseitige Vereinbarung über einen Bevölkerungsaustausch zwischen der Türkei und Griechenland, die zu einer Umsiedlung von schätzungsweise 1,3 Millionen ethnischen Griechen aus Zentralanatolien und der Schwarzmeer-Region nach Griechenland sowie von etwa 400.000 bis 500.000 ethnischen Türken aus Griechenland in die Türkei führte.8 Das Kriterium, das eine Person als türkisch oder griechisch klassifizierte, war ausschließlich die Religion (d.h. Muslime wurden als Türken und Christen als Griechen gesehen), obwohl auch kleine türkischsprachige christliche Gemeinschaften und griechischsprachige muslimische Gemeinschaften existierten. Lediglich die griechisch-orthodoxe Bevölkerung Istanbuls und die muslimische Einwohnerschaft West-Thrakiens waren von der Vereinbarung ausgeschlossen.

Da die Balkanstaaten darauf abzielten, die muslimischen Minderheiten von ihren Territorien zu entfernen, und die Türkei gleichzeitig die enormen Bevölkerungsverluste der Kriegszeit auszugleichen suchte, wurde die Auswanderung vom Balkan in die Türkei weiter forciert. Als die Türkei Friedensverträge mit ihren Nachbarn auf dem Balkan unterzeichnete (Bulgarien 1925, Griechenland 1930, Rumänien 1936 und Jugoslawien 1950), schlossen diese prinzipiell Bestimmungen zur Migration mit ein. Dies führte letztlich zu mehreren bedeutenden Einwanderungswellen aus dem Balkan in die Türkei.9

Auswanderung

Die Türkei wurde in die europäischen Arbeitsmigrationsprozesse der Nachkriegszeit einbezogen, als sie im Oktober 1961 ein bilaterales Anwerbeabkommen mit der Bundesrepublik Deutschland unterzeichnete. Weitere Abkommen wurden 1964 mit Österreich, Belgien und den Niederlanden, 1965 mit Frankreich und 1967 mit Schweden getroffen. Angesichts einer rasch wachsenden Bevölkerung förderten die türkischen Behörden die Auswanderung von Arbeitskräften nach Westeuropa, um den Druck auf den heimischen Arbeitsmarkt zu reduzieren. Arbeitsmigranten wurden über die staatliche, türkische Arbeitsvermittlung angeworben und registriert. Die anfänglich geringen Ströme an Arbeitskräften  gewannen bald an Fahrt und erreichten ihren Höhepunkt Anfang der 1970er Jahre. Bis Ende 1973 entsandte die türkische Arbeitsvermittlung mehr als 780.000 Arbeitskräfte nach Westeuropa, wovon mehr als 80% nach Deutschland gingen. 1973/74 kam die offizielle Anwerbung von Arbeitskräften zu einem abrupten Stillstand, da die internationale Ölkrise und ihre wirtschaftlichen Nachwirkungen einen politischen Wandel herbeiführten. Die westeuropäischen Länder beendeten die Anwerbung von Arbeitsmigranten aus Nicht-EG-Staaten, gewährten jedoch zumeist jenen, die bereits in ihrem Staatsgebiet arbeiteten und lebten, eine dauerhafte Aufenthaltserlaubnis und das Recht auf Familienzusammenführung.

Nachdem ein erneuter Zugang zum westeuropäischen Arbeitsmarkt unmöglich geworden war, entschieden sich viele türkische Staatsbürger, in ihren Gastländern zu bleiben und ihre Familien nachziehen zu lassen. Der nun folgende Prozess der Familienzusammenführung veränderte die demographische Struktur der Migration grundlegend: Frauen und Kinder zogen zu den überwiegend männlichen ehemaligen Gastarbeitern, und diese Familien wurden zu dauerhaften Einwohnern westeuropäischer Länder. Trotz des offiziellen Anwerbestopps versiegten die Migrationsströme aus der Türkei nach Europa nicht, sondern veränderten sich vielmehr. Teilweise geschah dies aufgrund des anhaltenden Prozesses der Familienzusammenführung. Bedeutsamer war jedoch, dass die Anzahl irregulärer Arbeitsmigranten zu steigen begann und in den 1980er und 1990er Jahren beachtliche Flüchtlingsbewegungen entstanden. Verantwortlich für die Flüchtlingsbewegungen war der Staatsstreich von 1980 und der Ausbruch militärischer Auseinandersetzungen zwischen türkischen Sicherheitskräften und der ehemals separatistischen Partiya Karkerên Kurdistan (PKK) in den östlichen, überwiegend von Kurden bewohnten Provinzen der Türkei. Die wichtigsten Länder, die Flüchtlingen aus der Türkei während dieses Zeitraums Asyl gewährten, waren Deutschland, Frankreich und das Vereinigte Königreich. Während der Zeit, als die offizielle Arbeitsmigration nach Westeuropa fast vollständig zum Erliegen gekommen war, gewannen neue Arbeitsmärkte, insbesondere im Mittleren Osten, an Bedeutung. Im Gegensatz zu Westeuropa, wo in den frühen 1970er Jahren Arbeitsmigrantinnen eine bedeutende Rolle spielten, war die Arbeitsmigration in den Mittleren Osten – besonders Saudi-Arabien, Libyen und Kuwait – strikt auf männliche Arbeitnehmer beschränkt, die nach Ablauf ihrer Verträge nach Hause zurückkehren mussten.

Ein letzter Aspekt der Auswanderung, der hier erwähnt werden soll, ist der Exodus der nicht-muslimischen religiösen Gemeinschaften der Türkei. Obwohl Christen und Juden unter dem Lausanner Friedensvertrag von 1923 Minderheitenstatus und Schutz gewährt wurde, verringert sich ihre Zahl stetig aufgrund von Auswanderung. Nach Ende des türkischen Unabhängigkeitskrieges und der Vereinbarung über einen Bevölkerungsaustausch mit Griechenland, wohnten allein in Istanbul noch immer circa 100.000 Griechen. Auseinandersetzungen zwischen der Türkei und Griechenland über Zypern und Diskriminierung im Alltag waren jedoch die Gründe für eine weitere Auswanderung. Infolgedessen umfasst die griechisch-orthodoxe Gemeinschaft in der Türkei zurzeit nur noch etwa 3.000 bis 4.000 Personen. Die armenisch-orthodoxe Gemeinde schwindet in ähnlicher Weise und umfasst momentan geschätzte 93.500 Personen. Die jüdische Gemeinschaft, welche von Auswanderungen nach Israel und Nordamerika betroffen war, verringerte sich auf ungefähr 26.000 Personen.10

Staatliche Zuwanderungspolitik

Die staatliche Zuwanderungspolitik der Türkei und die Frage danach, wem Einreise und Aufenthalt gestattet sind, ist eng an die in der Republik vorherrschende Vorstellung von nationaler Identität und Staatsbürgerschaft geknüpft. Obwohl das in der Verfassung verankerte Konzept von Staatsbürgerschaft das Territorialitätsprinzip (ius soli) stärker als das Abstammungsprinzip (ius sanguinis) betont, beruht das Konzept nationaler Identität klar auf der Auffassung von der Existenz einer gemeinsamen Kultur. Im Wesentlichen wird die türkische Zuwanderungspolitik – einschließlich ihrer Regelungen zu Flüchtlingen und Asyl – noch immer fest vom Konzept nationaler Identität und der diesem zugrunde liegenden Prinzip kultureller Einheit gelenkt. Dieser Gedanke spiegelt sich deutlich in jenen drei Rechtstexten wider, welche die Grundlage der aktuellen Zuwanderungspolitik des Landes bilden:

    • das Niederlassungsgesetz von 1934 (Gesetz 2510)
    • die Genfer Flüchtlingskonvention von 1951
    • die Asylverordnung von 1994.

Die Bedeutung dieser Gesetze wird in den folgenden Abschnitten im Hinblick auf die Aspekte Staatsbürgerschaft, Flucht und Asyl näher erläutert.

Staatsbürgerschaft

Das 1934 verabschiedete Niederlassungsgesetz (Gesetz 2510) legte den Grundstein für die  türkische Zuwanderungspolitik. Es berechtigt Personen‚ türkischer Abstammung und Kultur’ ins Land einzureisen, um sich dauerhaft niederzulassen und die türkische Staatsbürgerschaft anzunehmen.

Tatsächlich ist es nicht zwingend notwendig, von ‚türkischer Abstammung und Kultur’ zu sein, um die türkische Staatsbürgerschaft zu erwerben, wenngleich eine türkische Abstammung den Erwerb erleichtert. Das türkische Staatsbürgerschaftsrecht legt eine starke Gewichtung auf das Territorialitätsprinzip (ius soli). Dies erklärt sich aus der Tatsache, dass die Gründungsväter der modernen Türkei danach strebten, die vielen verschiedenen ethnischen Gruppen, die von Beginn an die türkische Gesellschaft formten (Türken, Kurden, Tscherkessen, Tataren, Azeri etc.), zu integrieren, indem sie jenen die Staatsbürgerschaft gewährten, die auf türkischem Territorium geboren wurden. Heute sind ausländische Staatsangehörige berechtigt, die türkische Staatsbürgerschaft aufgrund von Heirat, Wohnsitz, Geburt und der Absicht, sich dauerhaft niederzulassen, zu beantragen.

Der Erwerb der türkischen Staatsbürgerschaft durch Einbürgerung setzt einen festen Wohnsitz von fünf Jahren in der Türkei sowie die nachweisliche Absicht, sich im Land niederzulassen, voraus. In der Türkei geborene Kinder ausländischer Staatsangehöriger haben das Recht, sich innerhalb von drei Jahren nach Erlangung der Volljährigkeit für die türkische Staatsbürgerschaft zu entscheiden. Das türkische Staatsbürgerschaftsrecht erlaubt prinzipiell die doppelte Staatsbürgerschaft.11

Die kürzlich erfolgte Übernahme der EU-Rechtsstandards sowie die wachsende Bedeutung der Türkei als Einwanderungsland hatten einen bedeutenden Einfluss auf das bestehende Staatsbürgerschaftsrecht, insbesondere was den Erwerb der Staatsbürgerschaft durch Heirat betrifft. Gemäß der bisherigen Bestimmungen war eine Ausländerin, die einen türkischen Mann heiratete, automatisch berechtigt, die türkische Staatsbürgerschaft zu erwerben. Aufgrund der steigenden Anzahl von Zweckehen wurde diese Bestimmung nun einer Reihe von Bedingungen unterworfen. Beispielsweise haben ausländische Ehepartner nun erst nach drei Jahren Ehe Anspruch auf eine Einbürgerung. In Bezug auf die geschlechtliche Gleichberechtigung wird das Recht, die Staatsbürgerschaft durch die Eheschließung zu erwerben, nun auch ausländischen Männern gewährt.

Minderheitenrechte
Die Auffassung der türkischen Republik, was eine ‚Minderheit’ ausmacht, basiert auf einer Rechtstradition des Osmanischen Reichs, dem so genannten millet-System. Gemäß islamischem Recht wurde allen nicht-muslimischen Gemeinschaften der Status eines millet (türkisch für „Volk“, „Nation“) zugestanden, welcher ihnen ein bestimmtes Maß an Autonomie (besonders in religiösen Angelegenheiten) und Schutz durch den Staat verlieh. Gleichzeitig unterlagen die religiösen Gemeinschaften zahlreichen (steuerlichen) Verpflichtungen, und man erwartete von ihrer Seite Loyalität gegenüber dem Staat. Gemäß dieser Tradition gewährte der Lausanner Friedensvertrag von 1923 nur den ‚alten’ christlichen und jüdischen Gemeinschaften den Minderheitenstatus. Die von den türkischen Behörden unter dem Vertrag von Lausanne anerkannten Minderheiten sind die griechisch-orthodoxe, die armenisch-orthodoxe sowie die jüdische Gemeinschaft; neu in Erscheinung tretenden nicht-muslimischen Gruppen wie Katholiken und Protestanten wurde kein Minderheitenstatus gewährt.12 Mitglieder dieser Gemeinschaften werden durch das in der Verfassung garantierte Recht auf freie Religionsausübung geschützt. Ethnische und religiöse muslimische Minderheiten wie Kurden, Lasen und Alleviten sind rechtlich durch das in der türkischen Verfassung von 1982 festgeschriebene Prinzip der Gleichheit und Nichtdiskriminierung abgesichert.13

Obwohl die bewaffneten Auseinandersetzungen mit der PKK seit der Verhaftung ihres Anführers Abdullah Öcalan im Jahr 1999 und dessen öffentlichen Aufruf an die Guerilla, ihre Waffen niederzulegen, nahezu beendet wurden, bleibt die kurdische Frage ein strittiger Punkt türkischer Innenpolitik. Trotz des de facto multi-ethnischen Charakters ihrer Gesellschaft hat sich das türkische Konzept des ‚Nation-Building’ auf das Prinzip der kulturellen Assimilation festgelegt. Diese Politik, die in der Vergangenheit ein groß angelegtes, repressives Vorgehen gegen die kurdische Sprache und Kultur zur Folge hatte, ist in jüngster Vergangenheit das Ziel von Reformprozessen gewesen. Der Gebrauch der kurdischen Sprache ist in der Öffentlichkeit nicht länger verboten; kurdischsprachige Radio- und Fernsehprogramme und kulturelle Ereignisse, wie z.B. Konzerte oder literarische Veranstaltungen, sind mittlerweile zugelassen. Allerdings fehlt es diesen kulturellen Bemühungen meist an der nötigen Unterstützung von Seiten privater und staatlicher Institutionen.

Eine friedliche Lösung der kurdischen Frage scheint eher in der Stärkung der türkischen Zivilgesellschaft als in einer Ausweitung der Minderheitenrechte zu liegen, wie oft von europäischer Seite propagiert. Selbst Repräsentanten des politischen Flügels der PKK, wie der Demokratik Toplum Partisi (DTP, ehemals DEHAP), haben sich gegen einen speziellen Minderheitenstatus für die kurdische Bevölkerung ausgesprochen. Stattdessen plädieren sie für die Anerkennung und Gleichbehandlung der Kurden auf Basis der zentralen Rolle, die sie während des Unabhängigkeitskrieges und der Republikgründung 1923 eingenommen haben.

Unterdessen ist die Türkei mit einer Anzahl negativer Nebenwirkungen des andauernden Irakkrieges konfrontiert. Die de facto Autonomie der Kurden im Nord-Irak und der internationale Druck auf die Türkei, das kurdische Selbstbestimmungsrecht anzuerkennen, schürt nationalistische Ängste vor einem kurdischen Separatismus in den östlichen Provinzen. Diese Faktoren könnten einepolitische und friedliche Lösung der kurdischen Frage gefährden und Auswirkungen auf zukünftige internationale Migrationsbewegungen haben.

Flucht und Asyl

Bis zur Verabschiedung der Genfer Flüchtlingskonvention durch die Türkei am 30. März 1962 bildete das Gesetz 2510 (siehe oben) die einzige rechtliche Grundlage zur Regelung von Asylangelegenheiten. Selbst die Verabschiedung der Genfer Konvention war tief vom kulturalistischen Geist des Gesetzes 2510 beeinflusst. Die Türkei erkannte die internationalen Verpflichtungen hinsichtlich Asylverfahren sowie Anerkennung und Schutz von Flüchtlingen an, fügte jedoch eine geographische Beschränkung ein, die den Zugang ausschließlich auf Flüchtlinge aus Europa limitierte. Obwohl die Türkei diese geographische Beschränkung nach wie vor aufrechterhält, führte sie, als Antwort auf die Flüchtlingsbewegungen aus dem Mittleren Osten und Teilen Afrikas, ein System zum Umgang mit nicht-europäischen Asylsuchenden ein.

Nicht-europäische Flüchtlinge und Asylbewerber
Beginnend mit einer bedeutenden Welle iranischer Flüchtlinge im Anschluss an die iranische Revolution von 1979, wurden die Migrationsbewegungen aus dem Balkan zusehends durch umfangreiche Flüchtlingsbewegungen aus dem Mittleren Osten und einigen Teilen Afrikas ersetzt. Die Anzahl der damals in der Türkei vorübergehend Zuflucht suchenden Iraner ist nur schwer genau zu bestimmen. Schätzungen schwanken zwischen 500.000 und 1,5 Millionen. Eine zweite und dritte Flüchtlingswelle trat jeweils 1988 und 1991 auf, dieses Mal aus dem benachbarten Irak. Nachdem irakische Truppen einen massiven Angriff auf kurdische Kämpfer im Nord-Irak gestartet hatten, öffnete die Türkei im August 1988 für mehr als 50.000 kurdische Flüchtlinge ihre Grenzen. Zu Beginn des Golfkrieges von 1991 flohen circa 60.000 ausländische Arbeiter über die Türkei aus dem Irak. Im April 1991 sammelten sich zwischen 700.000 und 850.000 Kurden an der türkisch-irakischen Grenze, um vor Angriffen der irakischen Armee Schutz zu suchen. Die Mehrheit der kurdischen Flüchtlinge verließ die Türkei schon bald nachdem im Nordirak eine Sicherheitszone ausgerufen worden war bzw. nachdem sie die Möglichkeit bekamen, in ein Drittland umzusiedeln.14 Kleinere Gruppen von Flüchtlingen kommen seit Anfang der 1990er Jahre aus Ländern wie dem Sudan, Somalia, Äthiopien, der Demokratischen Republik Kongo und Afghanistan.

Auf die umfangreichen nicht-europäischen Flüchtlingsströme  der 1980er und frühen 1990er Jahre antwortete die Türkei mit der Verabschiedung der Asylverordnung von 1994. Im Unterschied zu früheren gesetzlichen Maßnahmen bezog sich die neue Bestimmung direkt auf nicht-europäische Flüchtlinge und Asylsuchende. Anstatt jedoch die bestehenden Bestimmungen zu geographischen und ethnischen Beschränkungen abzuschaffen, verfestigte dies das System der Doppelbehandlung europäischer und nicht-europäischer Flüchtlinge.

Die Verordnung von 1994 legte eine Reihe von Voraussetzungen für das Einreichen von Asylanträgen fest. In der Praxis bedeutet dies, dass Asylsuchende innerhalb der ersten zehn Tage nach ihrer Einreise in die Türkei bei den türkischen Behörden meldepflichtig sind und innerhalb von 15 Tagen gültige Ausweispapiere beibringen müssen. Nach dem Einreichen eines Asylgesuchs werden die nicht-europäischen Asylbewerber in den Verantwortungsbereich des UN-Flüchtlingshochkommissariats (UNHCR) in der Türkei überstellt. Das UNHCR übernimmt die Aufgabe der Statusbestimmung. Für diejenigen, denen der offizielle Flüchtlingsstatus gewährt wird, strebt das UNHCR eine Umsiedlung in ein Drittland an. Gegenwärtig sind Australien, Kanada, Dänemark, Finnland, Norwegen, Schweden und die Vereinigten Staaten die wichtigsten Zielländer nicht-europäischer Flüchtlinge in der Türkei. Nicht-europäischen Flüchtlingen wird nicht die Möglichkeit gegeben, dauerhaft in der Türkei zu bleiben oder sich in die türkische Gesellschaft zu integrieren.

Die Mehrheit der Asylsuchenden lebt unter schwierigen ökonomischen und sozialen Bedingungen. Während des Prozesses zur endgültigen Bestimmung ihres Status, der sich für gewöhnlich über mehrere Jahre hinzieht, haben sie keinen Zugang zu staatlicher Unterstützung, zum öffentlichen Wohlfahrts- und Bildungssystem oder zum Arbeitsmarkt. Der Mangel an staatlichem Schutz zwingt die Mehrheit in eine irreguläre Existenz in den großen Städten und macht sie für die Ausbeutung von Seiten der Arbeitgeber, Vermieter und Polizei verwundbar. In einem begrenzten Umfang wird Hilfe durch das UNHCR, durch die in Entstehung begriffene türkische Zivilgesellschaft und durch eine Reihe internationaler Nichtregierungsorganisationen geleistet. Dies schließt Maßnahmen im Bereich Gesundheitsfürsorge, Rechtsbeihilfe und Bildung mit ein.

Ausländische Bevölkerung

Der Anteil der in der Türkei auf Basis einer befristeten Aufenthaltserlaubnis lebenden Ausländer liegt deutlich unter 0,5% der Gesamtbevölkerung des Landes. Im August bezifferte das türkische Innenministerium die Anzahl der in der Türkei lebenden Ausländer mit 139.284, was einem Anteil von 0,2% der Gesamtbevölkerung entsprach. Diese Angabe berücksichtigte jedoch nicht ausländische Staatsbürger aus Ländern mit weniger als 400 in der Türkei lebenden Bürgern. Die Statistik erfasst auch jene nicht, die das (teure) Antragsverfahren für eine Aufenthaltserlaubnis umgehen, indem sie durch Aus- und Wiedereinreise ihr Touristenvisum alle drei Monate erneuern.

Andere statistische Quellen werfen ein anderes Licht auf den Anteil der ausländischen Bevölkerung. So hielten sich zum Beispiel laut der im Jahr 2000 durchgeführten Volkszählung circa 1.279.000 im Ausland geborene Menschen in der Türkei auf, was einem Anteil von 1,9% der Gesamtbevölkerung von 67.804.000 entspricht. Die größten Gruppen unter den im Ausland Geborenen waren in Bulgarien (481.000) und in Deutschland geborenen (274.000) ethnische Türken. 2002-2003 gab die OECD die Zahl der im Ausland geborenen Personen mit 1.256.000 an, wovon 262.000 ausländische Staatsbürger waren.

Irreguläre Migration

Umgeben von acht Ländern und 7.200 Kilometern Küste, ist die Türkei aufgrund ihrer geographischen Lage und ihrer relativ lockeren Visumvergabe ein wichtiges Ziel- und Transitland für irreguläre Migrationsströme. Irreguläre Migrationsbewegungen in der Türkei umfassen drei sich überschneidende Typen von Migranten: Flüchtlinge und Asylsuchende, Transitmigranten sowie Schwarzarbeiter. Gut organisierte Netzwerke des Menschenschmuggels und -handels spielen ebenfalls eine Rolle dabei, irreguläre Migration aufrecht zu erhalten.

Da irreguläre Migranten – per definitionem – mit offiziellen statistischen Daten unmöglich genau zu erfassen sind, ist es schwierig, das Ausmaß des Phänomens zu beurteilen. Nach offiziellen Statistiken über die jährliche Anzahl von Aufgriffen an der türkischen Grenze während des vergangenen Jahrzehnts, nahm die Anzahl der verhafteten irregulären Migranten stetig zu und erreichte im Jahr 2000 mit 94.514 ihren Höchstwert. Diese Zahl verblieb in den Jahren 2001 und 2002 auf hohem Niveau, bevor sie wieder abnahm. Im Jahr 2004 wurden 61.228 irreguläre Migranten verhaftet.15 Die Hauptherkunftsländer waren im Jahr 2004 Pakistan, Irak, die Republik Moldau, Afghanistan, Somalia, Mauretanien, die Ukraine, die Russische Förderation und Iran. Während diese Zahlen dabei helfen können, die Anzahl der jährlich in die Türkei einreisenden irregulären Migranten abzuschätzen, bleibt unklar, wie viele einer Verhaftung entgehen. Die Internationale Organisation für Migration (IOM) schätzt zum Beispiel allein die Anzahl der Transitmigranten in jedem Jahr auf 200.000.16

Ein Migrant kann zur Einreise ins Land berechtigt sein, aber irregulär werden, wenn er ohne notwendige Genehmigung dort wohnt und/oder arbeitet. Ein für die IOM im Jahr 2003 verfasster Bericht verdeutlicht die Tatsache, dass tausende Migranten aus dem Balkan oder den Staaten der ehemaligen UdSSR, die unter der liberalen türkischen Politik mit Touristenvisa ins Land einreisten, als irreguläre Einwohner und/oder Arbeiter geblieben sind.17

Menschenschmuggel und -handel
Die Türkei hat in dem Bestreben, den Menschenschmuggel und –handel zu bekämpfen, einige bedeutende Gesetzesänderungen verabschiedet. Zunächst wurde das Strafgesetzbuch ergänzt, um die UN-Konventionen gegen transnationale organisierte Kriminalität (Palermo Konvention) und ihre beiden Protokolle bezüglich Menschenschmuggels und –handels zu berücksichtigen. Schleuser müssen nun mit Strafen von bis zu drei Jahren Haft und einem Bußgeld rechnen – eine Strafe, die sich um die Hälfte erhöht, wenn die Täter als Organisation handeln. Das neue Strafgesetzbuch kennt außerdem eine offizielle Begriffsdefinition für Menschenhandel und sieht eine Haftstrafe von acht bis zehn Jahren sowie eine Geldstrafe vor. Das Gesundheitsministerium hat die Bereitstellung kostenloser medizinischer Behandlung in staatlichen Krankenhäusern für jene Personen angeordnet, die als Opfer von Menschenhandel identifiziert wurden. Zusätzlich erlaubt das Innenministerium nun den Behörden, humanitäre Visa und eine befristete Aufenthaltserlaubnis für bis zu 6 Monate für Opfer von Menschenhandel auszustellen, die zur Rehabilitation und Behandlung in der Türkei bleiben möchten.18

Migration im Lichte europäisch-türkischer Beziehungen

Migration ist im Rahmen der europäisch-türkischen Beziehungen zu einer zentralen Angelegenheit geworden.19 Insbesondere im Vorfeld der EU-Beitrittsverhandlungen, die am 3. Oktober 2005 formell eröffnet wurden, kam die Türkei unter zunehmenden Druck, ihr Rechtssystem zu reformieren und irreguläre Migrationsströme zu kontrollieren. Drei zentrale Themen stehen auf der Agenda der türkischen Regierung mit Hinblick auf das bevorstehende Beitrittsverfahren:

    • die Entwicklung einer Asylgesetzgebung
    • die Unterzeichnung von Rückführungsabkommen mit Drittländern
    • die Aufhebung der geographischen Beschränkung bezogen

auf die Flüchtlingskonvention von 1951.

Eine nationale Asylgesetzgebung im Rahmen internationaler Standards zu entwickeln, wird sowohl rechtliche als auch praktische Maßnahmen, wie die Einrichtung von Aufnahmezentren, die Schaffung von Schutzmechanismen und die Entwicklung eines nationalen Integrationsprogrammes, umfassen. Angesichts des EU-Beitrittsverfahrens wurden mit einem vom türkischen Parlament im März 2001 eingeführten nationalen Beitrittsprogramm umfangreiche Reformen in Gang gesetzt. Dieses Programm skizziert Maßnahmen, die umgesetzt werden müssen, um die so genannten Kopenhagener Kriterien für die EU-Mitgliedschaft zu erfüllen und die  nationale Gesetzgebung in Einklang mit dem acquis communautaire20 zu bringen. In diesem Kontext haben die türkischen Behörden eine Reihe von Maßnahmen implementiert, die darauf abzielen, die Migrations- und Asylpolitik des Landes zu reformieren:21

    • Um ihre Visapolitik an jene der EU anzupassen, führte die Türkei für eine Anzahl von Staaten - einschließlich Kasachstan, Bahrain, Katar, die Vereinigten Arabischen Emirate, Kuwait, Saudi-Arabien und Oman - in den Jahren 2001 und 2002 Auflagen für die Vergabe von Visa ein. Bis zum Ende des Jahres 2005 sollten für 13 zusätzliche Länder Visumbestimmungen eingeführt worden sein. Diese Vorgehensweise markiert die schrittweise Aufhebung einer bisher liberalen türkischen Visumpolitik gegenüber Ländern des Mittleren Ostens und Zentralasiens.
    • Im März 2003 ratifizierte die Türkei ein die Arbeitserlaubnis von Ausländern betreffendes Gesetz (Nr. 4817) und setzte damit das Gesetz Nr. 2007 von 1932 außer Kraft. Unter dem neuen Gesetz ist es ausländischen Staatsbürgern nun erlaubt, als Übersetzer, Fremdenführer, Fotografen, Fahrer und Kellner – ebenso wie in anderen Berufen, die bislang allein türkischen Staatsbürger vorbehalten waren – zu arbeiten.
    • Im Hinblick auf die Bekämpfung irregulärer Migration hat die Türkei ihr gesetzliches Rahmenwerk mittels einer Ergänzung des nationalen Strafgesetzbuches und der Ratifizierung der UN-Konvention zu transnationaler organisierter Kriminalität verstärkt.
    • Die Türkei hat eine Reihe von Richtlinien und Standards übernommen, die Fragen der Familienzusammenführung und des Aufenthaltsrechts von Staatsbürgern aus Drittländern betreffen.
    • Die türkische Regierung hat darüber hinaus begonnen, Rückführungsvereinbarungen mit Drittländern auszuhandeln. Bislang wurden Vereinbarungen mit Syrien, Griechenland, Kirgisien und Rumänien unterzeichnet.

In Verbindung mit den EU-Beitrittsverhandlungen der Türkei ist es wahrscheinlich, dass ein Vorschlag zur Aufhebung der geographischen Beschränkung bezogen auf den Status von Flüchtlingen im Jahr 2012 in die Türkische Nationalversammlung (TGNA) eingebracht wird. Die Regierung hat sich außerdem dazu bereit erklärt, die Zusammenarbeit mit dem UNHCR über das Verfahren zur Statusbestimmung von Flüchtlingen weiter zu intensivieren.

Zukünftige Herausforderungen

Die EU-Auflagen in den Bereichen Zuwanderung, Asyl und irreguläre Migration werden erhebliche Anforderungen an die finanziellen Ressourcen und institutionellen Kapazitäten der Türkei stellen. Insbesondere ein verbessertes Management der Außengrenzen wird nötig sein, bevor die Türkei in der Lage sein wird, den Schengen acquis zu übernehmen, welcher die Aufhebung der innereuropäischen Grenzen mit sich bringt. Dem Land würde damit eine größere Verantwortung hinsichtlich des (EU-) Grenzmanagements übertragen werden. Obwohl die EU einige finanzielle und technische Unterstützung leisten wird, bleiben Bedenken über die Schwierigkeiten, denen sich die Türkei gegenübersehen könnte, wenn sie, im Anschluss an die kostspieligen und umfangreichen Veränderungen, nicht in die EU aufgenommen würde.

Sollte die Türkei die drei Hauptauflagen der EU im Bereich Migration und Asyl vor einem Beitritt  erfüllen (d. h. wenn sie eine Asylgesetzgebung erarbeitet, Rückführungsabkommen mit Drittländern unterzeichnet und die geographische Beschränkung der Genfer Konventionen aufhebt), wird sich das Land als ein sicherer Drittstaat für Asylsuchende qualifizieren. Demzufolge könnten Migranten, die über die Türkei in die EU einreisen, leicht in die Türkei zurückgeschickt werden, um dort Asyl zu beantragen. Hier wäre jedoch zu befürchten, dass die Türkei für eine überproportional hohe Anzahl von Asylbewerbern verantwortlich sein werde.

Auf lange Sicht gesehen könnten ein Wandel der Asylpolitik und eine Mitgliedschaft in der EU die Türkei von einem Transitland in ein Zielland internationaler Migration verwandeln. Dies würde die traditionelle türkische Auffassung, dass Zuwanderung auf Menschen türkischer Herkunft und Kultur begrenzt sein sollte, in Frage stellen.

Während der österreichischen und finnischen EU-Präsidentschaft im Jahr 200622 hat die EU die Absicht, weiterhin den Akzent auf die Entwicklung einer gemeinsamen EU-Politik in den Bereichen Asyl, Migration und Grenzkontrollen zu setzen. Dabei wird die Beschäftigung mit irregulärer Migration und Menschenhandel zur Priorität gemacht. Anhaltende Bemühungen auf Seiten der Türkei die nationale Gesetzgebung mit dem acquis hinsichtlich der Aspekte Migration und Asyl in Einklang zu bringen, können zweifellos einen wichtigen Schritt in Richtung einer vollständigen EU-Mitgliedschaft bedeuten.23 Umgekehrt wird die Bereitschaft der Türkei, diese Anstrengungen zu unternehmen, mit Sicherheit davon abhängen, ob sich die Beitrittsverhandlungen in türkischem Sinne positiv entwickeln.

ENDNOTEN

  1.  Das türkische Ministerium für Arbeit und Soziale Sicherheit bezifferte die Zahl der Inhaber eines türkischen Passes in der EU (Irland und Portugal ausgenommen) im Dezember 2005 auf 3.038.215. Wie in Fargues (2005) betont, gibt es Bedenken über die Zuverlässigkeit der türkischen Auswanderungsdaten. Ähnliche Probleme tauchen bei Statistiken von Aufnahmeländern in der EU auf. Diese Statistiken stützen sich häufig auf unterschiedliche Definitionen, indem sie ausländische Staatsangehörige, im Ausland Geborene oder eine Kombination aus beidem zählen.
  2. Erwerbsbevölkerung/Labour Force Participation Rate: Anteil der Personen zwischen 15-64 Jahren, die dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stehen (Erwerbstätige + Arbeitslose) bezogen auf die Bevölkerung gleichen Alters.
  3. Die Bezeichnung “ethnische Türken” bezieht sich hier auf alle Muslime, die aus den europäischen Territorien des ehemaligen Osmanischen Reiches stammen. Im Kontext dieses Artikels wird “Ethnizität” nicht als eine objektive Kategorie angenommen, die es ermöglicht, Personen nach Sprache oder Abstammung zu klassifizieren. Wer im Sinne nationalistischer Ideologie als “ethnischer Türke” betrachtet wird, entspringt politischen Vorstellungen, die sich im auch im Rechtssystem abbilden.
  4. Auf dem Gipfel seiner Macht im späten 17. Jahrhundert, erstreckte sich das Osmanische Reich über drei Kontinente. Seine Besitzungen umschlossen die nordafrikanische Küste (lediglich mit der Ausnahme Marokkos); die Mittelmeerinseln von Rhodos, Kreta und Zypern; gesamt Kleinasien, die Levante und Mesopotamien; die Westküste der arabischen Halbinsel (Jemen zeitweilig mit eingeschlossen); fast die gesamte Schwarzmeer-Region; Teile des Kaukasus; sowie den Balkan, einschließlich der heutigen Staaten Serbien und Montenegro, Bosnien, Albanien, Mazedonien, Griechenland, Rumänien und Bulgarien.
  5. Quelle: Zentrum für Türkeistudien. Türkei-Jahrbuch des Zentrums für Türkeistudien 1999/2000. Münster.
  6. Nach Zürcher (2003).
  7. Dem Balkankrieg von 1912/13 folgten beinahe unmittelbar der Erste Weltkrieg (1914 bis 1918) und der Befreiungskrieg (1919 bis 1922).
  8. Quelle: Zentrum für Türkeistudien. Türkei-Jahrbuch des Zentrums für Türkeistudien 1998 & 1999/2000. Münster.
  9. Es ist wichtig zu erwähnen, dass viele der in die Türkei einreisenden Flüchtlinge schon kurz nachdem sich die politische Situation in ihren Herkunftsländern beruhigt hatte, dorthin zurückkehrten. Dies gilt insbesondere für die letzten Einwanderungsbewegungen aus Bulgarien und Bosnien.
  10. Diese Zahlen basieren auf Schätzungen der Vereinten Nationen. Siehe Vereinten Nationen (2000).
  11. Nach Çiçekli (2005).
  12. Ausnahmen sind die armenisch-protestantischen und -katholischen Kirchen, weil sie als ein Teil der armenischen Gemeinschaft angesehen werden.
  13. Die Prinzipien Gleichheit, Nichtdiskriminierung und Glaubensfreiheit aller Staatsbürger sind in Artikel 10, 14, und 24 der türkischen Verfassung von 1982 verankert.
  14. Alle Angaben zur Flüchtlingsanzahl in diesem Absatz beziehen sich auf Franz (1994).
  15.  Quellen: Bureau for Foreigners, Borders, and Asylum at the Directorate of General Security of the Turkish Ministry of Interior; Futo und Jandl (2005).
  16. Içduygu (2003)
  17. Içduygu (2003)
  18. Futo und Jandl (2005)
  19. Für eine umfassende Zeitleiste von Schlüsselereignissen in den europäisch- türkischen Beziehungen s. Website der Europäischen Kommission (GD Erweiterung): 
    http://ec.europa.eu/enlargement/turkey/index_de.htm
  20. Der Begriff acquis communautaire bezieht sich auf den gesamten Rechtskörper der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Union, den die Bewerberländer übernehmen müssen, um der EU beitreten zu können. Siehe das Glossar auf der Website der Generaldirektion der Europäischen Kommission für Recht, Freiheit und Sicherheit: http://ec.europa.eu/justice_home/glossary/glossary_a_de.htm
  21. Siehe Europarat (2005) und Europäische Kommission (2005).
  22. Siehe Rat der Europäischen Union (2005).
  23. Für weitere Informationen über den Rahmen der EU-Verhandlungen zur Türkei siehe:
    http://ec.europa.eu/enlargement/turkey/index_de.htm


Der Autor:
Pierre Hecker ist Doktorand am Zentrum für Höhere Studien der Universität Leipzig. Sein Magisterstudium absolvierte er im Rahmen des interdisziplinären Studienschwerpunkts Moderner Vorderer Orient (SMVO) an der Universität Erlangen-Nürnberg.
E-Mail: hecker@uni-leipzig.de

Statistische Quellen

Quellenangaben und weiterführende Literatur

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    • Çiçekli, Bülent (2005). ‚Turkish Citizenship Policy since 1980.’ Journal of Turkish Weekly. Ankara.  
    • Europäische Kommission (2003). National Programme for the Adoption of the Acquis (NPAA), Turkey. Brüssel. 
    • Europäische Kommission (2004). Regular Report on Turkey’s Progress Towards Accession. Brüssel. 
    • Europäische Kommission (2005). Turkey 2005 Progress Report. Brüssel.
    • Europarat, Parlamentarische Versammlung (2005).  Resolution 1429 (2005) – Asylum Seekers and Irregular Migrants in Turkey.  
    • Erzan, R., Kuzubaş, U. and Yıldız N. (2004). Growth and Immigration Scenarios: Turkey – EU. Research Paper, Istanbul Bogaziçi University. 
    • Fargues, P. (Hrsg.) (2005). Mediterranean Migration 2005 Report. Euro-Mediterranean Consortium for Applied Research on International Migration (CARIM).
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    • Franz, E. (1994). Population Policy in Turkey: Family Planning and Migration between 1960 and 1992. Hamburg.
    • Goldberg, A. et al. (Hrsg.) (2001). Migrationsbericht des Zentrums für Türkeistudien 2002. Münster.
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    • Kirisci, K. (2000). ‚Disaggregating Turkish Citizenship and Immigration Practices‘. Middle Eastern Studies 36 (3): 1-22.
    • Kirisci, K. (2004). Old and New Patterns of Immigration into Turkey: EU as a Vehicle of ‘post-national’ Transformation in Turkey. Draft conference paper.  
    • Koray, S. (1999). ‚Study on Migrations: The Case of Turkey‘. Zft-aktuell Nr.73. Essen.
    • Mannaert, C. (2003). Irregular Migration and Asylum in Turkey. New Issues in Refugee Research, Working Paper No. 89
    • (UNHCR). 
    • Martin, P. L. (1991). The Unfinished Story: Turkish Labour Migration to Western Europe. International Labour Office (ILO). Genf.
    • Rat der Europäischen Union (2005). Jahresprogramm des Rates für 2006. 
    • UN-Flüchtlingshochkommissariat - UNHCR (2004). Country Operations Plan for Turkey, Planning Year: 2004.
    • Abdelfattah Amor of 11 August 2000 on elimination of all forms of religious intolerance (A/55/280/Add.1).
    • Zürcher, E.-J. (2003). Greek and Turkish Refugees and Deportees 1912-1924. Turkology Update, Leiden Project Working Paper Archive. Leiden.  

Weitere Informationen

Migration Research Group
Netzwerk Migration in Europa e.V.
bpb - Bundeszentrale für politische Bildung